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由于片面强调宪法的阶级性、工具性，并且片面地把宪法当作阶级统治的工具，忽视了宪法在发展社会主义民主、促进社会主义现代化建设中的作用，宪法所确立和保护的价值没有被当作社会的根本价值。

由于此处出版自由权在职业自由权面前同样具有逻辑上的特别性，因此我们不必考虑职业自由。一方面，很难找到不涉及事实的讨论，而另一方面，陈述事实的时间、地点、背景、语气、表情、表达方式等都可能使陈述的事实附带主观见解。

[12] 整合这两种总结，笔者认为可以将言论和出版自由的主要功能归结为四项：第一，表现自我和完善人格。第二，国家行为是否构成对该项基本权利的限制。德国学者Mallmann认为，出版商的行为仅影响商业经营领域，通常不影响出版内容，因此并不是出版自由的主体，其只能援引职业自由权。  二、言论自由的保护范围与出版自由的保护范围 在探讨出版自由的保护范围之前，有必要先厘清言论自由与出版自由这两项基本权利保护范围的关系。对于民主政治而言，政治性报道具有格外重要的意义，而这方面所需要的信息主要来自公权力。

（三）出版过程 宪法保护了出版自由的整个过程，包括获取信息、编辑信息、发布信息以及信息被公众接收这一系列环节。不言而喻，出版自由主体外延的界定必须以出版物以及出版过程为依据，只有在这一范围内活动的人才可能成为出版自由的主体。（三）依照法律任免省、中央直辖市、自治区、自治省的人民政府的主席、副主席。

如果对比宪法草案初稿中规定的全国人大常委会的职权[19]，就会发现其第36条第（11）、（12）两款分别规定了：决定驻外全权代表的任免。由于在中央人民政府（1949-1954）期间，实行的是所谓的议行合一的体制，因此中央人民政府委员会会议发挥着国家机构之间的议事协调作用。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。而在1954年宪法中，国家主席的职权虽然也进行了列举，但远没有宪法草案初稿所呈现的那样清晰和易识别。

在国家主席制度上，1954年宪法的最终通过的文本与宪法草案初稿相比，发生了明显的变化： （一）结构上的变化 国家主席制度在文本中的结构变化，主要表现为在宪法草案初稿中，国家主席的职权是列举式的，特别是将国家主席可以独立行使的职权和需要根据全国人大和其常委会的决定才能行使的权力分别进行了列举，目次显得非常清晰，突出了国家主席这个职位在职权上的独立性。如何平衡这种情况，对任何制宪者而言都是一种政治智慧的考验。

（二）对宪法草案初稿41条的分析 宪法草案初稿第41条主要是对国家主席职权的规定，具体如下： （一）根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定，行使下列职权： 甲 公布法律和具有法律效力的条例和其他法令。在毛泽东关于宪法草案初稿的批语中，写有 主席有交议权，最高会议决议的性质[12]这样一句话，明确要求赋予国家主席向全国人大及其常委会的提出建议的权力。另外按照执政党的干部管理体制，省级政府的主要负责人事实上也由党中央提请任免。此时的国家副主席的主要作用在于受主席委托代行主席的部分职权，分担主席的一部分工作，而不是作为主席缺位时的备位而存在。

可以看出，在宪法草案初稿中的国家副主席虽然也能起到备位的作用，但有着严格的期限限制，最多只能代行主席职权三个月，这和1954年宪法中最终确定下来的国家副主席继任制度有着相当大的区别。第二，1982年宪法一方面规定国家主席有宣布战争状态权力，另一方面又单设中华人民共和国中央军事委员会，并规定中华人民共和国军事委员会领导全国武装力量。国事活动的准确意涵是什么？如何因应国家主席对内、对外履职的实际需要，赋予国家主席必要的职权，又使国家主席履职活动制度化、程序化、清晰化,这也是国家主席制度研究中的重要问题。发布大赦令之权力的取消则与我国刑法制度的重大改变。

从宪法草案初稿的情况来看，以毛泽东为代表的立宪者意图将实际的权力运行用宪法的语言规定下来，但是后来的变化使得这一努力没有能够完全实现。可以看出，两种会议在内容上区别并不大，只不过是中央人民政府委员会会议更加具有例行的性质，因此会有一个比较长的准备时间，能够对会议的议程有更好的安排。

国家副主席制度为什么会发生这样明显的变化呢？笔者认为主要的原因可能是，在中国这样的大国，政治秩序的稳定是极其重要的，在国家主席缺位的情况下，政治上必定会出现不稳定的情况。这项权力由国家主席行使，就使国家主席拥有了非常强势的外交权。

在宪法草案初稿中，关于国家主席权力的设置，看上去更像是一个实权总统。[31] 1982年宪法修改罕见地没有以上部宪法即1978年宪法作为修改基础，而是直接以1954年宪法文本作为修改基础，这是对传统宪法修改理论的一次颇为重大的创新。[25] 那么这种会议在1954年宪法制定以前有没有开过呢？或者有没有和它相似类型的会议呢？笔者认为，与宪法草案初稿中所设计的最高国务会议比较类似的就是原中央人民政府委员会会议。而美国宪法恰恰又规定总统的年龄限制是不能低于35岁，法国1946年宪法对于总统并没有年龄限制。中央人民政府委员会会议的频率为每两个月一次，但是实际上在1949年9月-1954年9月间，共召开了35次会议，平均每1.7月举行一次会议，其中1949年4次，1950年6次，1951年3次，1952年6次，1953年10次，1954年6次，其中最后一次即1954年9月14日举行的是临时会议[26]。1954年宪法改变了对于国家副主席的定位，其虽然仍然可以协助主席工作，但是当主席缺位的时候，可以直接继任主席的职位，而不再需要于三个月内重新由全国人大选举。

一个很有可能的原因就是考虑到以前由于种种原因这类会议没有能够按照宪法的具体规定来按时召开，因此在制宪的时候就没有再规定法定的开会频次，而是采用了一个由主席亲自控制的主观标准。该草案初稿蕴含了我国的制宪者对于国家元首制度的最初思考和设计，对于进一步理解中国的国家主席制度有着重要的意义。

但从后来国务会议实质运作的情形来看，最高国务会议却具有很大权威性和影响力。第二，删去这一权力，可能是为了避免国家主席的建议被全国人大或其常委会否决的情况出现。

  五、结语 在我国，国家主席制度是一项重要的宪法制度和政治制度，理论和实践都证明，该制度的运行是否顺畅直接关系到国家的稳定和秩序。毛泽东在插话中所说的其提出的建议不起决定作用，实际上是不符合现实情况的。

[21] 许崇德先生认为：国家主席的外交权，当然不完全是形式上或者礼仪上的……中国是一个 大国，国家主席的外交活动当然比较频繁。如果刘少奇不去统率全国武装力量，那么，他就是没有去很好地履行宪法，如果刘少奇严格地执行宪法，统率武装力量，就必然要违背党的体制，这就是现实中遇到的矛盾，是始料不及的。自1982年宪法实施以来，国家主席制度发生了一些比较大的变化，最重要的变化可能就是1993年以后党的总书记、中央军委主席和国家主席的三位一体的领导体制的形成、完善和强化。以任免驻外全权代表为例，当时我国在外交上采取了一边倒的方针，在经济发展上也依靠了苏联的支持，因此驻苏联全权代表的地位就会显得更加重要。

我们还可以从建议权在宪法草案初稿文本中的位置来考察这项权力的重要性，它在国家主席独立行使的职权中占据着第一的位置。而在1954年宪法文本中，对于国家主席这两项外交权力的行使，则加入了根据全国人大常委会的决定这个前置的限制条件，使得国家主席的外交权力受到了很大的限制。

初稿草案中所规定的国家主席制度，实际上在很大程度上反映的是毛泽东担任中央人民政府主席以来的一些经验教训。[8] 参见韩博天、奥利佛·麦尔敦：《规划：中国政策过程的核心机制》，《开放时代》2013年第6期。

[22] 1959年第二届全国人民代表大会第一次会议选举了刘少奇为第二任国家主席。我们大致可以得出这样一个结论，1954年宪法在文本结构上对国家主席的权力进行了模糊化处理，使其看起来显得更 虚，乍一看国家主席的大部分权力都需要根据全国人大及其常委会的决定才能行使。

而过长的任期则容易导致专制独裁。[6] 参见《资产阶级国家法资料》，中国人民大学出版社1952年版。此种情况下，再由他去召开最高国务会议不仅勉为其难，也不合制度设计的初衷。在宪法草案初稿中没有把全国人大常委会委员长作为最高国务会议法定的召集对象，可能并不是毛泽东的疏漏，而是其本意。

1954年宪法制定的时候，驻苏联的全权代表是张闻天，其当时也是中共中央的13个政治局委员之一。中国共产党缔造和领导的人民解放军，在中华人民共和国成立以后，就是国家的军队。

他说：可以提出建议，建议不起决定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫无办法。当中央人民政府委员会这个机构不存在的时候，其所发挥的议事协调功能需要找到可替代的机构，这个机构便是最高国务会议。

[4]而在1954年宪法草案初稿上，加上年龄限制这一条就表明该宪法的起草者希望更加忠实于辛亥革命以降的民主共和思想，忠实于共产党人反对封建世袭的承诺。按照毛泽东的说法，主席召开最高国务会议似乎是一项虚的、非实质性的职权。